受国际金融危机的影响，我国经济增长遭遇外需锐减和内需不振的双重压力，一些行业出现了产能过剩。面向经济发展新常态，要实现中国经济提质增效升级目标，前提是要打好化解产能过剩的攻坚战。综合各方面因素，有效解决产能过剩问题，需要长短结合综合施策，短期以化解和治理为主，长期重在健全防范机制。

一

产能过剩是指一国制造部门因产能利用率偏低而引起的产品价格大幅回落、企业普遍亏损、短期难以调整的一种经济现象。改革开放以来，我国出现过3次比较严重的产能过剩。第一次是在上世纪90年代初，起因于大规模重复建设，引起国民经济过热，纺织等行业大幅供过于求。第二次是在上世纪90年代末到本世纪初，由于一些地区盲目投资，500多种消费品和一半以上生产资料产品供过于求。第三次是从2008年第四季度至今，为应对国际金融危机冲击，国家实施大规模经济刺激计划，随后钢铁、造船、太阳能光伏等行业出现产能过剩问题。

根据国际通用标准，工业产能利用率在79%—90%时属正常的产能过剩，当其降为78%甚至更低时即为较严重的产能过剩。从国内权威部门公布的数据看，2013年底我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为75%、77%、69%、72%、65%，普遍低于国际通用标准。值得注意的是，当前我国产能过剩涉及的行业和领域，既包括钢铁、水泥等传统行业，也包括多晶硅、风电设备等新兴产业，呈现出多行业同步过剩的新特点。产能过剩的一个直接后果，就是不少行业亏损扩大，企业经营困难。据中钢协数据，2014年上半年，88家重点钢铁企业尽管经营状况有所好转，但仍有25家亏损，亏损面达28%。由于产能严重过剩，太阳能光伏产业面临生存困境，多数企业处于停工半停工状态。

总体来看，这次产能过剩既在传统产业中不断加重，又在新兴产业中初步显现。首先，产能过剩行业呈现典型的“四高四低”特征，即“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”并存，加剧了土地、资源、环境的承载压力，不利于经济增长质量和效益的持续提升。其次，由于企业亏损面扩大，许多企业既无力进行创新型投资，也无力转产谋求生存，这会使传统行业转型升级的进程后延，特别是一些新兴行业过快出现产能过剩，打击了社会投资的信心，从而使得经济增长动力与后劲不足。第三，在产能过剩情况下，产品卖不出去，企业的再生产更多的是依靠借贷来支撑，这必然累积债务风险。特别是由于近年来企业通过商业银行之外获取资金的比例大幅提高，产能过剩在扩大债务规模的同时加大了债权人的复杂性，极易成为经济风险的汇集点。第四，影响社会稳定。当前，去产能化已成为处置产能过剩的主要政策选择，一些企业的关闭、重组会使部分职工下岗。特别是对于过剩行业企业较为集中的地区，区域性社会不稳定因素增多。

二

从全球看，我国经济发展阶段转换与世界经济深度调整同期出现，外部需求骤降是现阶段产能过剩的直接原因，但起决定性作用的是内因。也就是说，我们要从经济运行的机能、机制上找原因，只有这样，才能从根本上治理产能过剩。

从工业发展环境看，以投资为主要动力的经济增长模式，是投资品工业部门出现产能过剩的关键因素。2002年下半年以来，我国经济进入依靠资源投入和出口需求共同驱动的高增长期。这种依靠外部市场需求及投资驱动的增长模式在宏观经济上造成的不良后果，直接表现为投资与消费的失衡。2002年，我国最终消费率为59.6%，到2012年降至49.5%，大大低于80%的世界平均水平。与此相对应，资本形成率从2002年的37.8%上升到2012年的47.8%，远高于多数国家20%左右的投资率水平。在市场经济条件下，尽管政府可以通过产业政策引导国民经济的结构调整，但很难以行政手段对社会投资进行规制。实践证明，有什么样的投资结构，就会构建什么样的产业结构。因此，治理产能过剩，首先要根治过分膨胀的投资需求。

从工业生产能力形成看，生产要素价格扭曲和以补贴为主要方式的过度干预，对企业固定资产投资推动作用明显。例如，作为工业生产最基本的土地要素，由政府廉价征用农民集体土地并修建基础设施后，再以协议低价甚至“零地价”供给工业投资者，由投资者以土地抵押获取银行贷款。这样，由低地价形成的低生产成本，就会诱导大量投资进入工业领域，导致工业投资增长迅猛。与此同时，地方政府为推动经济增长，竞相采用税收优惠等措施招商引资，更是助推了产能过剩的形成。有研究表明，无论从获得补贴的概率以及获得补贴的水平看，政府直接补贴政策对于企业的生产效率有明显的负面影响，并且补贴规模越大形成产能过剩的速度越快。此外，由于用于补贴的地方税收带有“产地征收”特征，这类补贴客观上助长了地方政府不顾环境承载能力，盲目引入工业投资，使产业竞争白热化。

从市场资源配置功能看，地方政府选择并扶持主导产业发展，是引致部分行业出现严重产能过剩的一个重要原因。选择并扶持主导产业发展是各地加快经济发展的普遍做法。但是，政府正确选择主导产业所需的知识，只有在市场竞争中才能获得。事实上，由于经济中的决策主体分散，政府获取这类信息的成本高昂。因此，一些地方政府在选择扶持产业时往往看重短期增长效应，容易出现产业同构现象，为产能过剩埋下伏笔。例如，以太阳能光伏为代表的新兴产业出现严重过剩，就是一些地方政府盲目扶持的结果。在新兴产业成长初期，地方政府的扶持政策给投资企业带来了大量补贴性收益，并使企业能以较少的投资撬动大的投资项目。在这一机制作用下，当某个新兴行业出现需求扩张时，行业中的多数企业就会对需求的扩张做出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。此外，大量的投资补贴还会诱发企业的寻租行为，使企业经营者将更多的精力放在圈占工业用地而不是技术创新上，最终表现为低水平的产能过剩。

从政府作用方式看，传统治理政策过于偏重行政手段，相应形成的政策偏好导致越治理越过剩。长期以来，我国依靠项目审批等行政措施来治理产能过剩，表现出政府干预微观市场的特征。在治理过程中，有关部门以自身对市场供需预测来判断某个行业是否存在产能过剩，再以此为依据制定行业产能控制目标和措施。事实证明，这种治理思路在短期内或许能达成市场平衡，而在一段时间后过剩产能又会死灰复燃，导致一些行业投资在“过冷”与“过热”之间剧烈波动，甚至丧失了结构调整和技术升级的最佳时机。另外，传统治理思路以提高产业集中度来提升产业竞争力，而地方政府为避免本地企业被淘汰，倾向于将本地企业拼凑在一起，由此推动了大量低效率重组行为。从近年来钢铁、有色金属等行业兼并重组案例看，多数兼并重组企业不但没有缩减产能，而是大规模扩张了产能。这方面教训十分深刻。

三

本轮产能过剩问题引起了党和国家高度关注。2013年10月，我国发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确了当前治理产能过剩的主要任务，提出了分业施策的长期思路。根据中央决策部署，除了关停并转产能过剩行业中不符合技术要求的企业等短期措施外，更要重视发挥市场机制作用，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。

调整总需求结构，引导产能过剩行业要素资源有序转移。治理产能过剩的前提是调整需求结构，即在提高消费率的同时降低投资率，促进过剩行业要素资源向消费品或服务业领域转移。从外部市场看，未来中国通过出口拉动增长的回旋余地越来越小，我们不可能将化解产能过剩的希望主要寄托在出口上。因此，化解产能过剩，根本的在于完善以质量和效益为核心的绩效考核机制，适度约束地方政府的资源动员能力，在逐步将过高的投资率降下来的同时，把更多资源用于公共服务供给，提高老百姓的消费意愿和消费能力，提高消费在国民经济总额中的比例。

加快完善市场体系，充分发挥市场优化资源配置的功能。完善市场体系，重点在于深化土地、金融等要素市场改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地市场改革，关键是打通国有和农村集体两种所有制土地市场界限，加快建立权利平等、增值收益共享的土地交易制度，尽快改变地方政府的粗放型土地利用方式，从源头上防止落后产能落地生根。金融市场改革，应稳妥推进利率市场化，着力完善多层次资本市场体系，促进金融市场与实体经济的互融发展，通过促进金融资源流动来推动产业结构调整，以提高实体经济效率将过剩产能化解于市场竞争之中。因此，需要大力推进审批制度改革，放松对微观经济的过度管制，形成更加公平的市场竞争环境。

深化财税体制改革，促使地方政府向公共服务型政府转变。当前，深化财税体制改革，要以调整和优化政府间财权关系为重点，努力促进财权与事权相匹配，最大限度消除地方政府为培植税源而争投资争项目的强烈动机。一方面，应推进地方主体税建设，实行消费税从消费地征收制度，扩大房产税试点范围，适时开征环境税，充实地方税种；另一方面，应着力健全政府会计制度，编制政府资产负债表，明确地方政府债务主体，提高地方融资透明度，限制地方举债规模，切实将地方政府职能转变到主要提供公平市场竞争秩序、环境保护和治理、社会保障等公共服务上来。

建立最严格的生态环境保护制度，推进生产单位环保成本内部化。要改革生态环境保护管理体制，加快形成有利于资源环境保护的产权制度和政府管制政策；加快编制资源环境资产负债表，明晰资源环境承载能力测度和计量，设置生态保护红线，并对领导干部实行资源环境离任审计，建立损害责任终身追究制度；建立生态保护的市场化机制，实行使用资源付费和谁污染谁付费原则，提高企业消耗生态环境的成本；推动建立地区减排合作机制，加快形成碳排放权、排污权、水权等交易制度，完善地区间生态补偿和生态支付制度。(作者：中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师 曹建海)